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編者按
《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)自2008年5月1日施行以來，已滿六年。六年間，《條例》對于保障公民知情權、監督權，促進政府透明度的提高起到了巨大的推動作用。
與此同時，《條例》實施的六年，也逐漸暴露出這部法律規范與現實需求存在較大差距，集中表現在公民申請政府信息公開頻頻遇阻。一些政府部門以“信息不存在”、“影響公共利益”、“不屬于公開范圍”等理由把申請人拒之門外。
鑒于此，現行《條例》亟待修改完善。歸納起來，法律界人士認為有四大焦點：“公開”與“保密”的界限進一步厘清；政府信息“主動公開”內容進一步明確；公民申請信息公開瓶頸需要破解；完善政府信息公開監督救濟渠道。
從今天起，本報圍繞上述四大焦點問題，刊發系列報道，以饗讀者。
□本報記者萬靜
《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)實施六年以來，如何處理好公開和保密的關系是其中最令人糾結的問題。
保密法的立法指導思想是“以不公開為原則”?！稐l例》的立法指導思想是“以公開為原則，以不公開為例外”。兩者的立法目的顯然是沖突的。然而，前者是法律，后者是條例。一旦發生沖突，后者要讓位于前者。
在這樣的背景下，一些政府信息披上國家秘密的外衣不予公開，也就不足為奇了。
以“國家秘密”為由拒絕公開
2013年1月，北京律師董正偉申請公開全國土壤污染數據信息。同年2月24日，他收到了環保部的政府信息公開告知書。但令他失望的是，對于他所提出的請求環保部公開“全國土壤污染狀況調查方法和數據信息”的申請，環保部以“國家秘密”為由拒絕公開。
直到2014年4月17日，環境保護部和國土資源部對外發布全國土壤污染狀況調查公報。有關“國家秘密”之說，不攻自破。
無獨有偶。2012年4月1日，《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》對外發布，規定征收民航發展基金的繳納標準為：乘坐國內航班的旅客每人次50元，乘坐國際和地區航班出境的旅客每人次90元。這與該管理辦法廢止的民航機場管理建設費的繳納標準一致，因此被網民稱為“換湯不換藥”。
2012年5月16日，律師王錄春以公民個人身份向某部申請公開國務院批準上述《辦法》出臺的文件，卻遭到拒絕。理由是王錄春申請公開的政府信息涉及國家秘密。
北京大學法學院教授湛中樂認為，《條例》確立了“公開是原則，保密是特例”的理念，但是如何處理“公開”與“保密”的關系卻是政府信息公開面臨的重大難題。在制度上，保密范圍的界定過于原則和籠統；在定密的操作過程中，主觀的裁量權和空間過大；對定密行為的司法審查也遇到了“尷尬”。這三種因素導致“秘密”的范圍可能會比較大，而且存在較大的彈性。
北京大學法學院教授姜明安指出，正因為國家秘密的范圍界限過于含糊，以至于有些利益秘密被掩在了“國家秘密”的幕布后面。
立法價值取向存在沖突
區分哪些政府信息應該公開、哪些信息需要保密，涉及公民權益，也涉及國家安全，是非常復雜的問題。中央民族大學法學院教授熊文釗認為，為平衡政府信息公開條例和保密法的沖突，需要制定條例將其細化。然而保密法實施條例并未對此予以明確。
保密法規定，應確定為國家秘密的事項包括七大類。2012年保密法實施條例征求意見稿作出了明確界定，對于保密法所稱“泄露后可能損害國家在政治、經濟、國防、外交等領域的安全和利益”，明確列出了九種情形。但是，正式出臺的保密法實施條例刪除了上述細分條款。對此，熊文釗認為，這些條款刪除后，盡管“不會給保密留下死角”，但也意味著相關部門在界定國家秘密時會有一定的自由度。在實踐中，這對政府信息公開可能會有影響。
中國社科院法學所研究員莫紀宏指出，在現代國家，“政府信息公開是原則，秘密是例外”。國家秘密不能任意設置，界定保密事項必須平衡“公共利益和個人利益”；同時，保密范圍和事項應明確界定，盡可能減少行政機關的自由度。
中國政法大學教授王成棟認為，我國涉及政府信息公開的“公開”與“保密”的法律規定主要有保密法和檔案法。保密法著重保護國家重要信息不被泄露，檔案法旨在保存檔案，兩法的立法指導思想都是以“不公開”為原則，而信息公開條例的立法目的在于公開政府信息，顯然《條例》與兩法的立法目的不同。由于在法律位階上，兩法高于《條例》，當《條例》與兩法規定出現沖突時，根據上位法優于下位法的原則，應適用兩法。由于立法原則的沖突必然會導致其保護利益的沖突，在公民獲得政府信息公開的權利與國家秘密保護相對立時，公民的知情權極易被侵犯。
不予公開情形應明文列舉
《條例》規定：“行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定。”中國政法大學王敬波教授認為此條規定得太原則，在實踐中很難操作，導致法院的裁量權太大，也擔心行政機關將此作為不公開信息的“擋箭牌”。
前不久，中國政法大學法治政府研究院發布了政府信息公開法專家意見稿，擬呈送全國人大常委會參考。王敬波教授介紹，意見稿參考了90個國家的政府信息公開法規。在這份專家意見稿中，對于政府信息公開的范圍進行了列舉式和排除式的方法予以明確，明確提出七種情形下，政府信息可以不公開。
這七種情形分別是：依據保密法被確定為國家秘密的信息，不予公開；與自然人、法人或其他組織無關的行政機關內部人事規則和事務信息，不予公開；處于調查、處理過程中的信息，公開可能妨礙行政機關決策和公平公正地作出決定，不予公開，但純粹事實文件和技術報告應予以公開；行政決定參與人員的討論、意見等信息，公開可能妨礙其自由表達意見，不予公開；行政機關檢查、調查、取證等執法信息，公開可能妨礙行政正常執法、威脅公務人員、證人和其他相關人員的人身安全，不予公開；依據《中華人民共和國反不正當競爭法》等法律、法規和國家有關規定被確定為商業秘密的信息，不予公開；醫療檔案、宗教信仰、婚姻狀況、種族、基因、指紋等隱私信息，不予公開。
專家意見稿還提出，對于商業秘密和個人隱私信息，如果商業秘密所有人或隱私權人書面同意公開，就應該公開。申請公開的政府信息中含有不應當公開的內容，但能夠區分處理的，應當對信息進行分割。將不適宜公開部分隱去或者刪除，剩余部分信息應當予以公開。如果部分公開信息，可能引起公眾重大誤解或提供明顯錯誤引導，可以不予公開。法律規定不予公開信息，信息公開機關認為公開更有利于促進公共利益的，應當予以公開。但涉及國家秘密的除外。
清華大學法學院副院長余凌云教授預測，將信息公開條例升格為法律，注定是個艱難的博弈過程。制度實施過程中暴露出的許多問題，有的是條文設計問題，有的則是理念和實踐操作問題；有的是行政機關抵觸使然，有的則是社會激情有余、操之過急造成的。
本報北京5月6日訊
(原標題：屢拒信息公開“國家秘密”成尚方寶劍)
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