中華環保聯合會收取污染大戶會費引爭議

　　本報記者 王亦君

　　不久前，《環保法修正案(草案)》二審稿中的一條規定，將中華環保聯合會推上了輿論的風口浪尖。此后，又有媒體報道，中華環保聯合會的企業會員中，有一些是曾經被曝光的“污染大戶”。一時間，這家社會組織成為公眾關注的焦點。

　　面對質疑，中華環保聯合會副主席兼秘書長曾曉東曾通過媒體回應說：“中華環保聯合會不會權力尋租、接受賄賂，將接受法律、社會、其他民間環保組織和媒體的監督。”

　　但爭議并未就此平息。具體而言，這些質疑主要針對兩點。其一，二審稿將有權提起環境公益訴訟的主體限定為中華環保聯合會和省級環保聯合會。有評論認為，這其實是將其“凌駕”于其他環保組織之上，有違公平；其二，中華環保聯合會是一家從事環境保護事業的社會組織，如果既收取捐款，又收污染企業的會費，其公益性將如何得到保證？

　　事實上，近年來一些公益慈善組織屢屢受到質疑，雖然引發關注的事件各有不同，但其焦點問題往往與這類組織的定位以及責權利不清晰有關。顯然，只有明確其定位職責，才能更好地對這類組織進行監管。那么現行的法律政策對此是如何規定的？???

　　為此，中國青年報記者專訪了民政部有關官員及相關專家。

　　接受捐贈的社會組織有哪些義務

　　“中華環保聯合會是在民政部登記的1875個全國性社會團體中的一家。”民政部民間組織管理局有關處室負責人告訴中國青年報記者，我國把社會組織分為社會團體、基金會和民辦非企業單位三類，分別由《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》(以下簡稱三個條例)這三個行政法規進行規制。

　　據介紹，目前民間組織管理局已經按照國際非營利組織的分類標準，按照社會組織的活動領域進行分類，將社會組織分成五大類十四小類，主要包括：經濟類(工商服務業、農業及農村發展)；社會事業類(教育、衛生、文化、體育、生態環境)；慈善類(社會服務)等。

　　這位負責人表示，所有的社會組織都可以接受企業或個人捐贈，但是社會團體沒有向社會公募的資格，也就是說，不能像一些公募基金會那樣，通過在公共場所放置募捐箱、公布銀行賬號等方式向公眾募款。

　　中華環保聯合會的章程規定，其會員包括個人會員和單位會員兩類，單位會員為熱心環境事業的企事業單位和有關社會組織。

　　《中華環保聯合會關于會員會費收取與使用管理辦法》規定，個人會員暫不繳納會費，單位會員會費收取按每屆5年收費，標準是：一般單位會員每屆繳納會費1萬元；理事單位會員每屆繳納會費5萬元；常務理事單位會員每屆繳納會費10萬元；副主任委員單位會員每屆繳納會費15萬元；主任委員單位會員每屆繳納會費30萬元。

　　“擁有會員是社會團體區別于基金會、民辦非企業單位最明顯的特征?！边@位負責人表示。據他介紹，在民政部登記的全國性社會團體中，不是所有的社會團體都收取會員會費，由于社會團體從事活動涉及的領域不同，會費收取的標準也不盡相同。

　　從2006年至今，民政部會同財政部等有關部門就規范社會團體收取會費先后下發過三個通知，其中規定的幾個重要原則是：社會團體制定或修改會費標準，召開會員大會或者會員代表大會，必須有2/3以上會員或會員代表出席，并經出席的會員或會員代表1/2以上表決通過；會費標準應該在通過30日內分別報送業務主管單位、登記管理機關和財政部門備案；會費應當主要用于為會員提供服務以及按照社會團體宗旨開展的業務活動的支出；社會團體應定期向會員公布會費收支情況，接受會員大會或會員代表大會的監督，并在年檢時向登記管理機關報告會費收支情況。

　　“對于社會團體接受的捐贈和收取的會費用途，無論是《社會團體登記管理條例》，還是有關部門的通知，都規定了必須在社會團體章程中規定的業務范圍內使用，必須堅持社會組織的基本原則，即非營利原則。依據我國有關稅收優惠政策，企業通過有公益性捐贈稅前扣除資格的社會團體，用于公益事業的捐贈支出，在年度利潤總額12%以內的部分，準予在計算應納所得稅額時扣除。此外，社團按規定收取的會費在辦理完相關手續后，可以免征所得稅。”這位負責人說。

　　公眾對中華環保聯合會的另一個質疑是，“不透明，不知道錢是否都用到環境保護事業上了”。記者在中華環保聯合會的網站上沒有找到有關捐贈、會費使用情況的相關財務報告。

　　對此，這位負責人表示：“在社會團體的財務信息披露義務上，目前的制度安排是社會團體要低于基金會，基金會通過募捐以及因為自然災害等突發事件接受的公益捐贈，應當在取得捐贈收入后定期在本組織網站和其他媒體上公布詳細的收入和支出明細。社會團體接受捐贈時，一般應與捐贈人訂立捐贈合同，捐贈所得應用于合同約定的用途，并向捐贈人公開捐贈資金使用情況。社團會費的收支情況要定期向會員公開，當年會費收入總額在年檢時也會報送我們?！?/p>

　　民政部門作為登記管理機關，每年一次的年檢是重要職責。這位負責人介紹說，各個社會團體要提交年度工作報告書，除一些基本情況之外，還包括社團當年接受捐贈數額和收取會費數額。另外，按照登記證書尾號的單雙號，社會團體要隔年提交審計報告。

　　如何判斷社會組織是否具有公益性

　　一些公眾認為，中華環保聯合會接受了社會捐贈，從事的又是環境保護的事業，就應該屬于公益性質的社會組織，不能等同于普通的社會團體，應該用公益組織的標準對其規范監管。

　　有評論指出，按照中華環保聯合會章程，會員代表大會是它的最高權力機構，但有污染企業參與行使最高權力的社會組織，如何代表公眾利益追究會員單位的責任？其間必然存在利益沖突。

　　清華大學NGO研究所副所長賈西津多年從事社會組織研究。她認為，“按照目前民政部門對社會組織的劃分，基金會總體的公益性質相對其他兩類強一些，但是社會團體中也有不少組織從事的業務屬于《公益事業捐贈法》中規定的傳統的公益事業，它們可以向民政、財政、稅務部門申請享受稅收優惠政策”。

　　北京師范大學法學院教授劉培峰認為，公益性社會組織最主要的特征就是服務對象的社會整體性，提供的服務將為社會成員共同擁有，這是它區別于互益性社會組織的關鍵所在，也是我們確定其有別于非公益組織的核心內涵。因此，公益性社會組織必須以“社會公共利益的最大化”作為自己的行動追求。

　　有關學者指出，按國際上通行的標準，社會組織應該是獨立于政府、企業的第三部門，但在我國，由于歷史原因，相當一批社會組織具有官方背景，這也使得這類組織在公益性與公平性上屢屢受到質疑。在賈西津看來，中華環保聯合會收取會費引發的爭議，很大程度上與其官方背景有關。

　　賈西津告訴中國青年報記者，類似中華環保聯合會這種社會組織，研究者會稱它們為“剛果NGO(GONGO,government?organnized?NGO)”，即?“政府性非政府組織”，這樣一個詞恰好體現了這類組織定位的矛盾性和含混性。

　　“非政府組織”也就是“社會組織”，指的是社會身份，即它們與政府行政機關不同的法律地位。而“政府性非政府組織”，指的是這類組織在決策、財權、人事、職能設定、組織目標等方面，正式或非正式地遵循著行政程序或政府意志，對外的社會性和對內的政府性，造就了一種特殊的組織生態。

　　賈西津認為，這類組織在目前的社會組織中占據相當大比例，基本特征是有少量或沒有事業編制，業務主管單位發起、領導干部任職、決策權不完全等。

　　在她看來，“官辦NGO”引起的爭議，在于它們的地位是躺在行政和政策優勢上獲得的，“為何那么多企業要繳一筆不菲的會費加入中華環保聯合會，可能就是為了買到它依靠自身力量難以獲得的行政資源，不是為了獲得服務而是為了獲得政府認同”。

　　三大條例修改亟需厘清的問題

　　一直以來，公眾對公益慈善組織質疑最多的一點是其財務信息不透明，監管不到位。而這顯然也與目前對這類社會組織的定位劃分不明晰有關。

　　賈西津說，國際上通行的做法是以公益性和互益性作為社會組織的基本分類標準，公益性社會組織將會享受最優惠甚至是免除稅收的優惠政策。賈西津指出，“由于享受了公共財政的優惠即稅收減免，那么在財務信息披露、接收會員標準、是否和會員有利益關聯、從事業務范圍等方面，有著最嚴苛的標準。簡單來說，就是以不能損害社會公共利益為最基本原則。”

　　她認為，“公益”是指社會上不特定多數人的利益，比如環保、教育，“互益”是指某一特定群體內的互助性利益。互益型組織主要存在于經濟領域和社會領域。存在于經濟領域里的互益型組織，指通常所說的行業協會、商會、職業團體、工會等，一個重要特點是它們的活動和企業等營利組織密切聯系在一起，是市場經濟存在和發展不可缺少的組成部分。在美國、日本等國家，這類組織通常被稱之為“經濟團體”、“產業團體”、“勞工組織”等。

　　她強調，對于社會組織性質的界定直接影響稅收優惠政策的實施，具有公益性的社會組織與其他社會組織享有的稅收政策是完全不同的。我國目前尚沒有這么細的劃分，由此導致很多問題。

　　我國目前有關社會組織的稅收優惠政策，主要包括三個方面：第一，社會組織本身的稅收減免；第二，企業向社會組織捐贈的稅前扣除；第三，個人向社會組織捐贈的稅前扣除。賈西津認為，問題在于，一方面沒有按照公益、互益這種維度來區分社會組織，一方面又按照是否從事公益事業這個標準來認定一些社會組織，讓這些組織享受稅收優惠政策。

　　以中華環保聯合會為例，針對它的稅收優惠政策是其接受的捐贈、收取的會費免稅。同時，根據《企業所得稅法》規定，如果有一家企業向它捐款，這筆支出在年度利潤總額12%以內的部分，準予在計算應納企業所得稅額時扣除。根據《個人所得稅法實施條例》，如果個人向它捐款，如果捐款額未超過他申報的應納個人所得稅額30%的部分，可以從他應納所得稅額中扣除。

　　賈西津認為，即使在社會組織制度建設比較完善的西方國家，公益組織作為免稅組織的界定也并非總是清晰的，不過對免稅組織的根本判斷原則是它們必須是為了保護公共利益。同時，對免稅組織的監管非常重要，如果沒有相應的監管措施，就無法避免免稅成為逃稅的途徑，讓真正的公益組織受到損害。

　　有業內人士透露說，2007年至2008年，民政部民間組織管理局曾多次和有關部門商談，爭取社會組織稅收優惠政策。但有關部門認為，中國的社會組織內部治理并不規范，若對一些社會組織利用固定資產進行的投資行為也給予優惠，稅務部門監管難以到位，難免稅款流失。

　　曾經有學者舉例說，民辦非企業單位，作為與“事業單位”職能近似的民間經濟實體，一直以來登記相對容易，監管相對寬松，吸引了大批資本進入，但這部分組織良莠不齊。有學者提出，民辦非企業單位中有相當數量的民辦學校和民辦醫院，雖然民辦非企業單位的身份限制其分配利潤，但由于目前沒有專門針對民辦非企業單位的強制信息公開制度，其財務狀況普遍不透明。以非營利機構注冊，卻變相搞經營活動的情況普遍存在。這一現實，決定了稅收優惠政策在使用上必須與社會組織的嚴格定位相掛鉤。

　　劉培峰認為，目前正在修改中的三大條例，如何準確地界定公益慈善類社會組織，“對政府是個很大的考驗”。十二屆全國人大一次會議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》中明確提出降低“行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類”四類社會組織成立的門檻，實行“直接統一登記”。可以預見，如何界定這四類社會組織的基本概念和范圍將是三大條例修改的重點之一，關系著這次社會組織重大改革中哪些社會組織將會“松綁”，其意義非同小可。盡管目前對社會組織分類定義不明，業內對公益慈善的完整定義也有爭議，“但是在立法中，還是要采取開放的界定方法，只有使更多的社會組織順利獲得合法身份，改革的目標才有可能實現”。?

　　本報北京7月16日電