環保法庭的公益訴訟困境

　　今年10月中旬，昆明市中級人民法院首次發布了《環境司法保護狀況綠皮書》。上面公布的一組數據令人驚訝：昆明中院的環保審判庭于2008年12月11日成立，成立至今已近5年。5年來，昆明中院環保庭受理的環保公益訴訟僅有6件，平均每年僅有1.2件，環保公益訴訟案件在所有受理案件中占比僅為5.7%。

　　昆明中院的情況并非唯一。

　　貴州省貴陽市清鎮人民法院環境保護審判庭，成立6年來，共受理過案件624件，其中公益訴訟案件10余件，平均每年1.7件，在所有受理案件中，占比不足2%。庭長坦言：“這在國內的環保法庭中，算是多的。”

　　“環保法庭”是怎樣誕生的

　　2007年11月20日，我國首批專門受理環保案件的環保法庭成立，它們是：貴陽市中級人民法院環境保護審判庭、清鎮市人民法院環境保護法庭。

　　“要說這兩家環保法庭的設立，還是‘兩湖一庫’地區的嚴重污染事件‘促成’的?！辟F陽市清鎮人民法院環境保護審判庭庭長羅光黔說。

　　他告訴中國青年報記者，紅楓湖與百花湖是貴陽市著名的兩處旅游景區，“兩湖一庫”也是貴陽市重要的飲用水源。天峰化工公司的生產廠區位于紅楓湖飲用水源保護區范圍內，但沒有采取必要的防水、防滲及相應的廢水處理措施，尾礦庫的渣場滲濾液均通過地表、地下排入紅楓湖上游的羊昌河。

　　2007年12月10日，貴州省貴陽市人民政府所屬“兩湖一庫”管理局作為原告，向清鎮市人民法院環保法庭提起了環境污染損害訴訟，要求天峰化工公司停止排污侵權。

　　清鎮市人民法院環保法庭當庭判決：“被告應在判決生效之日起，立即停止使用尾礦廢渣場，停止尾礦廢渣場對環境的侵害，并于2008年3月31日前消除對環境的影響?！?/p>

　　“兩湖一庫”污染案不僅是清鎮人民法院環保法庭的首例環保公益訴訟案件，也被評為2007年全國最有影響的公益訴訟案件之一。

　　“此案判決確認了行政機構在環境公益訴訟中的原告資格，突破了在普通訴訟中原告必須是‘直接利害關系人’的限制，擴大了原告范圍?！绷_光黔說。

　　無獨有偶，云南省環保法庭的建設也與環境重污染事件有關。云南省的環保法庭始設于2008年12月，截至2009年9月，全省共設立6個環保法庭。

　　昆明和玉溪中院的環保法庭，正是在陽宗海重大砷污染事故的風口浪尖上成立的。

　　成立于2008年5月6日的江蘇省無錫市中級人民法院環境保護審判庭，也與太湖藍藻事件引發的“水生態危機”密切相關。

　　據媒體統計，截至2012年6月，全國以環保審判庭、環保巡回法庭、獨立建制、環保合議庭等4種模式存在的環保法庭，有77個。目前，全國環保法庭的數字已達153家以上。

　　在環保法庭設立之前，環保類案件沒有專門的法庭來受理，而是分散在法院的各個業務庭。

　　“比如民事案件，就在民庭；刑事案件就在刑庭，行政的案子就在行政庭。環保法庭把環保領域的各類案件集中了起來。”羅光黔說。

　　他解釋了這種安排的好處。首先，對環保類案件集中管轄，可以使案件審理質量較高?！叭绻稚⒃诟鱾€法院和業務庭，對各個業務庭來說，環保只是他們遇到的一塊業務，而每個業務庭對環保這一部分內容的研究可能并不多?！?/p>

　　環保法庭集中審理環保類案件，法官們對環境保護的相關研究則更為深入。羅光黔介紹，目前，清鎮人民法院有5名法官，都是比較有經驗的法官，“都經過專門的培訓”。

　　“另外，從環境污染的自然屬性來看，最好是集中管轄。因為水和大氣都是具有流動性的、跨區域的，如果不集中，往往幾個法院都有管轄權，要么都管，要么都不管，這個肯定也不太好。另外，跨區域的涉及地方保護，可以比較有效地解決這些問題?！绷_光黔說。

　　污染事件頻發，環保法庭冷落

　　與冷落的環保法庭形成鮮明對比的，是各地頻發的環境污染事件。

　　昆明中院環保審判庭和清鎮人民法院環境保護審判庭均表示，沒有出現提起訴訟不予受理的情況。

　　談到環保公益訴訟量不大的原因，羅光黔說：“原來并沒有相關法律的規定，法律規定后，規定也并不明確。有些地方沒有環保組織，就不能提起公益訴訟，又不允許公民個人提公益訴訟?！?/p>

　　羅光黔提到的法律規定，指的是《民事訴訟法》第55條。2012年修正的《民事訴訟法》第55條明確規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！?/p>

　　對此，昆明市中級人民法院環保審判庭庭長王向紅認為，法律法規規定的行政機關和組織，理解并不清楚。

　　“狹義的理解，法律法規規定的行政機關，是指要與這個法律法規涉及的領域相關的行政機關，才符合條件；但另外一種理解，只要是法律法規授權從事環保工作的行政執法機關，就應該是法律法規規定的機關。”王向紅說，“涉及到我們的幾件案子，只要侵犯了環境公共利益，就有權提起訴訟。”

　　中國政法大學環境資源研究所副所長胡靜在接受中國青年報記者采訪時說：“有一些原來受理環保公益訴訟的法院，現在受理案件都比較謹慎?！?/p>

　　胡靜認為，《民事訴訟法》第55條出臺后，有些法院存在顧慮，正在等待法律的進一步細化后，再予以受理?！安糠址ㄔ涸瓉磉€在司法領域進行探索，短期內，有些還不如之前活躍。”

　　另外，在羅光黔看來，公民提起公益訴訟的積極性不足，也是目前環保公益訴訟量不大的原因。

　　胡靜說：“草根非政府組織提起的公益訴訟比較少，我覺得可能是考慮到資金的問題，一個官司打下來，調查、取證、請律師過程會很多，非政府組織的積極性不是太高?！?/p>

　　中國政法大學污染受害者法律幫助中心訴訟部部長劉湘向記者分析了公民對環保公益訴訟積極性不高的原因：“《民事訴訟法》明確規定‘誰主張，誰舉證’，到法院起訴，一定要證明自己受到了損害，并指明是對方的行為直接導致了自己的損害?！?/p>

　　劉湘說明了法院受理公益訴訟的必要條件：第一，在法律程序中，要有相關證據證明侵害事實；第二，要屬于法院所管轄的范圍；第三，沒有超過訴訟時效。

　　北京大學法學院環境與資源保護法講師王社坤認為：“下一階段，環保法庭應當在現有基礎上，進一步總結經驗教訓，并及時反饋給最高人民法院等司法指導部門，反饋給全國和地方人大等立法部門，從而為環境公益訴訟立法的出臺提供重要的實踐經驗?！?/p>

　　地方實踐中，誰能提起公益訴訟

　　2011年11月，貴陽市烏當區定扒造紙廠違規排放污水一案，是清鎮人民法院環境保護審判庭受理的首件由環保公益組織提起的公益訴訟。

　　該案件的訴訟主體是中華環保聯合會和貴陽公眾環境教育中心。最終，由于定扒造紙廠規模較小，達不到排污要求，法院判決對該造紙廠予以關停處理。

　　羅光黔介紹，目前，清鎮人民法院環境保護審判庭受理的10余件環保公益訴訟案件中，有一半以上的訴訟是由環保公益組織提起的?！碍h保公益組織主要是中華環保聯合會和貴陽本土的貴陽公眾環境教育中心?！?/p>

　　關于誰有權提起公益訴訟，《環境保護法修訂草案》三審稿規定：“對污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為，依法在國務院民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續5年以上且信譽良好的全國性社會組織可以向人民法院提起訴訟?！倍徃逯?，有權提起公益訴訟的主體，僅有中華環保聯合會一家。

　　在地方實踐中，對于環保公益訴訟的主體，有一些地方性的規定。

　　羅光黔向記者介紹了清鎮人民法院環境保護審判庭受理的案件中涉及環保公益訴訟主體的具體情況：“目前審判庭可以受理的環保公益訴訟主體包括環保組織、檢察院和行政機關?！薄顿F陽市促進生態文明建設條例》以地方立法形式，規定了有權提起環保公益訴訟的主體，包括國家機關和檢察院。

　　王向紅也介紹說：“檢察機關可以以公益訴訟人的身份提起環境民事公益訴訟，也可以作為支持起訴人，督促并支持公益訴訟人起訴?！?/p>

　　昆明中院受理的6起環境公益訴訟案件，均是由環保行政機關作為訴訟主體提起的。

　　2011年6月，昆明中院受理了由安寧市國土資源局起訴被告戴望相、班志華等6人非法采礦、破壞環境的公益訴訟案件。安寧市檢察院向安寧市法院提起公訴，并對該六被告人給予了刑事處罰。

　　之后，安寧市國土資源局以公益訴訟人的身份起訴六被告，請求法院判令被告賠償44.3512萬元的環境損失和3萬元鑒定費。該案經昆明中院調解，各方當事人達成由六被告人向昆明市環境公益訴訟救濟資金專戶支付損失44萬余元的調解協議，目前，該款已全部用于“昆明環境公益訴訟林”集中植樹，涵養水源，修復生態環境。

　　王社坤在研究報告中提出：要通過典型案例推動環境公益訴訟的發展?！拌b于我國目前環境污染和生態破壞的現狀，只有大力推動公益訴訟、發揮民間力量，才能更有效地發揮司法機關在環境保護中的作用。”

　　本報北京11月8日電

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