環保聽證調查：誰可以代表公眾

　　中國環境報記者 陳媛媛

　　■編者按

　　近年來，當重大環境決策出臺前和環境敏感項目上馬前，各地強調要借助聽證會這一工具充分聽取民意。同時，也出臺了一些法律法規和規定。但實際執行過程中，一方面一致贊成的聽證會接二連三地出現，另一方面民間反對之聲不絕于耳。更有甚者，聽證代表身份不公開或造假，聽證會程序設置不合理，公眾漸漸發現自己“被代表”了，反對意見說了等于白說，于是對聽證會的公正性和政府的公信力產生了懷疑。

　　當聽證會成為一種形式，組織方認認真真地走過場，參與者說了等于沒說，聽證就變了味兒。因此，亟待完善聽證制度，在代表遴選程序、代表身份確認、聽證過程設計和相關信息公開等方面，打破不對等狀態，讓老百姓明明白白地參政議政。究竟誰能真正代表民意？聽證代表應該如何挑選？本版報道試圖就這些問題展開討論。

　　問題一

　　在近年來召開的聽證會上出現了一些怪現象，聽證代表并不是直接利害關系人，代表數量并沒有根據不同的利益群體進行嚴格限定，無法最大限度地反映不同聲音

　　誰有資格出席聽證會？

　　4月28日，江蘇省南京市江南垃圾焚燒發電廠召開了環評公眾參與聽證會，17名聽證代表、19名旁聽代表就焚燒發電廠項目發表看法。整場聽證會激辯之聲貫穿始終。來參加聽證會的都是居住在附近的村民，大家最關心的問題莫過于廢氣、廢物、廢液的排放處理問題，聽證會組織方對此給予一一回應，并當場做出了承諾。

　　而一江之隔的南京江北垃圾焚燒發電項目的聽證會卻一波三折，這一項目曾在2007年9月26日、2009年3月17兩度召開“環評公眾參與聽證會”，由于聽證代表有被操縱的嫌疑，聽證會未能達到預期的目的。

　　“一些跡象表明，有些聽證代表不具代表性，聽證會的民意表達缺乏真實性?！痹S堯代表金泉泰來苑小區居民。在江北垃圾焚燒發電項目聽證會上，許堯稱自己是聽證代表中的“少數”，20名聽證代表中只有4名持反對意見，自己其中之一，非常不符合現實狀況。

　　江北垃圾焚燒發電項目的投資方南京環境再生能源有限公司對此做出了回應。據稱，他們根據報名人數和距離遠近分配了聽證名額，采取推舉、抽取和推薦方式產生了聽證代表，“我隨便抽取了幾個人，他們自己定了幾個人，當地居委會推薦了幾個人”。

　　聽證組織機構采用如此方法選取利益相關人參加聽證，是否合理合法？2004年7月1日實施的《環境保護行政許可聽證暫行辦法》第十九條規定，“參加環境保護行政許可聽證的公民、法人或者其他組織人數眾多的，可以推舉代表人參加聽證”。由于這一規定過于籠統，缺乏操作性，規范性不強。什么人能成為聽證會陳述人，聽證組織機關應該按照怎樣的程序選取聽證陳述人，在實際操作過程中存在很大的隨意性，加之聽證過程沒有充分公開，使得外界無法對這兩次聽證會進行考量。

　　“聽證組織機關區分利害關系人的種類、利益群體，應該根據其與聽證事項的利害關系程度，事先確定并公布各個利益群體或利益主體可出席聽證會的代表數量?！敝袊嗣翊髮W法學院副教授竺效說。

　　對于一些社會影響面廣、環境相對敏感的項目聽證會，北京大學法學院教授湛中樂認為，聽證會可以分一次或多次進行。“這種聽證會應該不以效率為重要目標，要讓意見不同的利益相關人充分表達和溝通，這樣不僅可以充分照顧到不同利益相關人的利益，也有利于各項工作穩步推進，讓項目經得起時間的檢驗?！?/p>

　　目前，聽證會利害關系人產生主要采取了5種模式，即聽證組織機關指定、利害關系人推選、抽簽決定、區分類型分別決定和綜合確定等方式。

　　由于一些聽證會報名人數較少，甚至無法達到法定要求的人數，于是，一些聽證組織機關指定聽證代表，或者由相關組織推薦代表，導致一些地方涌現出一批 “聽證帝”、“聽證專業戶”，對于這種聽證組織機關指定聽證代表的做法，湛中樂特別反感，“信息一定要在聽證會召開前公布出去，不要指定某些人專門參與聽證?！?/p>

　　當報名要求出席聽證會作證的聽證陳述人過多，而聽證受場地和時間效率等因素的限制，無法一一滿足時，該如何確定出席聽證會的利害關系人？

　　清華大學當代中國研究中心教授李楯認為，“應保證不同利益和主張的人群都有代表參加；當利益和主張不同的報名人均為多數時，應保證不同利益和主張的人群的代表人數相等?！?/p>

　　竺效則認為應該“由聽證組織機關合理劃分利益群體、利害關系人推舉或抽簽決定出席代表”。這種選擇制度在充分保障民主方面明顯優于聽證組織機關指定的方式，在努力提高行政效率方面明顯優于完全依靠利害關系人推選的方式，在體現利害關系人代表具有廣泛性、科學性方面明顯優于“根據利害關系人報名先后自動產生”的方式。

　　“如果聽證會的場地和時間允許，應當盡量滿足利害關系人出席環境行政許可聽證會的要求，而不應不區分實際情況就死板地規定聽證會最多有幾人出席，超過幾人申請時就應該推舉代表。必須在盡量滿足利害關系人的出席請求、更充分地聽取多方意見的聽證宗旨的指導下，因地制宜、靈活機動地確定聽證會座席數量?！?竺效說。

　　問題二

　　許多人對污染的認識水平仍停留在看和聞的層次上，他們的意見和想法存在著局限性，無法提出切實可行的意見和建議，參與利益博弈的能力較弱

　　代表具有代表性嗎？

　　一些項目建設點附近居民受知識、閱歷和信息所限，往往無法全面評估項目存在的污染隱患，對污染認識水平仍停留在看、聞上，作為直接利害關系人，他們的意見和看法，很容易被忽視或被別有用心的人所利用，那么，他們能代表最廣泛的民意嗎？

　　“聽證代表必須具有多元性?！闭恐袠窂娬{說，社會劃分為多個利益群體，不同利益群體的人對同一事務的關注度不一樣，即便是同一個利益群體，也常常因為距離遠近而在訴求上存在差異。比如自來水、煤氣漲價，對低收入者可能事關重大，但對中、高收入者來說，只要不是高得離譜，人們就不那么關注；而低收入者由于獲取信息渠道有限，不一定能夠報名參加聽證，即使參加也難以有說服力地表達自己的觀點。不同階層的不同利益群體，影響決策的話語權客觀上是有差異的。 “聽證會聽證代表的遴選應兼顧不同利益群體，特別是弱勢群體和邊緣群體。”

　　為了保障不同利益相關人都有參與聽證的權力，廣州、昆明兩地在推行重大決策聽證制度時規定，重大決策聽證會代表人數不少于10人，其中重大決策事項涉及到的利益相關者代表和社會普通公眾代表人數不少于聽證代表人數的三分之一。

　　然而，公眾通過理性參與來影響公共政策的程度依然非常有限。在大部分時間里，公民總是作為被動的政策遵從者而存在。因為作為個體的公民沒有足夠的時間、精力和經濟實力去關注環境政策問題，即使擁有足夠閑暇和興趣的公民，也未必能有足夠的專業知識去了解環境政策。對于建設項目可能產生粉塵、廢氣、廢水等污染，普通公民缺乏足夠的專業知識去判斷其污染程度。

　　“為了達到決策的科學性，聽證組織機關應利用召開聽證會的有利時機，向公眾宣傳水、氣、聲、渣等方面的污染防治手段，以及安全防護措施等方面環境保護知識。”湛中樂說。

　　他建議，公眾還可以借用一些外腦，比如聘請具有第三方資質的專業機構進行環境監測和咨詢，提高公眾參政議政水平和質量。他認為，未來要更好地發揮社會組織的作用。這些民間組織在資訊的掌握和參與能力上比普通的公眾要高很多，民間組織高質量、有序地參與，可以使分散的居民參與行動更有力，更有效地表達民意。

　　問題三

　　作為聽證會參加人，公眾很想知道，大家提出的意見都是怎么被處理的？方案的確定是不是采納了聽證會意見？如果不是，為什么？

　　公眾的意見能被采納多少？

　　長期以來，在一些重大環境決策中，由于政府跟老百姓的溝通不夠，有些項目已經完成批復，到了實施階段，卻遭到老百姓的反對，使項目擱置下來。廈門PX 項目、番禺垃圾焚燒項目、天津PC項目、大連PX項目便是如此，“這是一個教訓，說明決策過程中民主溝通協調不夠?！闭恐袠氛f。

　　聽證作為政府征求意見、收集民意的重要手段，被公眾寄予了很高的希望，政府如何聽取公眾意見？如何保障公眾意見能夠反映在政府決策中？

　　“聽證會目的是讓決策人考慮更多人利益，不是泛泛而聽，也不按少數服從多數方法來做決策，就是說聽證后的決策不是按聽證發言多少，或者是贊成哪個意見，反對哪個意見多少來決定的，而是政府在考慮各方面意見的基礎上做出科學決策?！敝袊ù髮W教授王燦發說。

　　那么，在聽證會結束后，公眾該如何監督政府的決策過程呢？很多國家采取的方式是將公眾的評議或評議的摘要、解釋，公布在登記通報中。李楯在其《關于制定聽證規則，以制度保障公眾參與立法決策的建議》中提出，聽證會結束后，聽證會舉辦者應制作如實、全面反映聽證會情況及尚須搞清問題的聽證會報告書，面向社會公布；聽證會允許公眾旁聽和傳媒報道；聽證會的全程記錄、聽證會報告書、書面證言、證據及其他材料，及與聽證相關的工程規劃、環境評估等資料，全部存檔，并允許公眾查閱、復制。同時，聽證機關還對公民采納和不采納的理由通過網絡向社會公開?！熬褪窍喈斢趯⒙犠C會放在一個開放透明的環境中，可以在一定程度上避免出現利益尋租、貪污腐敗行為?！崩顦J說。

　　按照相關法律規定，行政許可聽證會聽證結果將作為批復理由，附具在報告中。江蘇省也出臺相關規定，聽證筆錄作為環評審批重要依據。

　　湛中樂介紹說，對舉辦聽證會后對政府做出的決策，有關當事人不服的，還可以提出行政復議，也可以提起行政訴訟?！霸谖鞣剑芏嘈姓V訟往往會打上很多年?！?/p>

　　“政府在召開專家咨詢會的過程中，面對富有爭議的問題，往往會采納大多數人的意見，聽證會也應該如此。”在湛中樂看來，科學決策和民主決策缺一不可。項目在立項過程中，應該采取國際最高標準和最嚴標準進行建設和運行，弄清楚項目到底會對人的身體健康產生什么影響，在此基礎上，用誠懇的態度做好溝通說服工作以及對利益相關人的補償工作。經過一定的博弈后，雙方可以實現共贏。

　　北京西上六架空輸電工程聽證會

　　2004年8月13日舉行的北京西上六輸電線路工程電磁輻射污染環境影響評價行政許可聽證案是我國實施《行政許可法》和《環境保護行政許可聽證暫行辦法》以來的首例環境行政許可聽證案。

　　聽證的內容主要是該輸電線路是否會對周邊的單位和居民造成電磁輻射污染和不良影響，根據會場容量，聽證組織機關允許利益相關方推舉5名代表發言。

　　其中，百旺家苑1369戶居民組織了“環境維權委員會”，設置了專門網站，推舉出代表人，并聘請了專家作為證人到場。實際進入聽證會場100多人，另有數百人強烈要求入場，為此專門安排另外一個分會場，200多人進入分會場，觀看主會場的現場實時直播，聽證會持續了3個小時。

　　圓明園湖底防滲膜聽證會

　　2005年4月，原國家環保總局就圓明園湖底防滲膜工程召開聽證會，這是原國家環?？偩?/a>舉行的首次環境影響聽證會，內容是辯論圓明園整治工程何去何從。各界反映強烈，報名非常踴躍。

　　原國家環?？偩?/a>在報名的基礎上，邀請了22個相關單位、15名專家(主要以環境、文物、建筑等類為主)、32名各界代表參加聽證。聽證會會場共有120多人，年紀最大的是83歲的吳良鏞院士，最小的是11歲的高夢雯，甚至有一位大連市民連夜趕火車來京參加聽證會。

　　聽證會，反對聲不絕于耳。最后，原國家環?？偩?/a>要求圓明園湖底防滲膜必須全部整改。這場聽證會不僅阻止了生態破壞，還推動環評成為公眾參與最為活躍的領域。